谭青山
美国俄亥俄克利夫兰州立大学政治学系名誉教授
三月十三号，美国国会众议院以352对65的压倒多数通过了一项禁止使用或是强迫出售抖音软件的法案，迈出了全面禁止拥有一亿多美国使用者的大众娱乐消费软件抖音在美国应用的立法第一步。如果保守，谨慎的参议院也通过相同的法案，拜登总统已放言只要两院通过法案，他就会签署使之生效。针对一个外国公司，美国如此动用立法权力来禁止，实属罕见！虽然美国宪法规定国会拥有管理国际商业（interstate commerce）的权力，美国国会是美国政府一个管理国际经济和贸易往来的权力机构，其主要作用就是通过立法，来促进或限制美国的国际贸易。所有美国政府与国外签到的贸易协议都必须要国会批准。另外，国会通过立法来限制外国贸易和商业竞争。其中，最有名的法律就莫过于“出口管制法”（Export Control Act）。但美国国会鲜有针对一个具体的外国公司立法禁止，即使在二战时期，国会法案也大多是针对交战国，以及战略资源贸易。
更多情况下，对外经济的运作和管理是美国的行政部门为主导。美国宪法规定总统在外交和国家安全的经济领域有广泛的权力，并可动用一切行政资源和行政权力，来施展其外交和国内的经济政策。比如，总统可以以国家安全为由，对国外的政府和公司动用总统国际紧急经济权力法（IEEPA），来禁止其在国际范围或与美国的投资或贸易。历年来，美国总统动用此权力，来冻结伊朗在美国的资产，禁止美国和外国公司与北朝鲜做生意，进行贸易往来。911以后，美国政府更是用此权力来切断各种与极端分子有联系的金融渠道，以打击国际恐怖主义。近来，特朗普也曾动用紧急法，以阻止大量墨西哥移民危机美国安全为由，对墨西哥实施高关税。
在特朗普当政时期，美国也曾想对影响日益扩展的抖音实行限制，甚至有人建议特朗普动用其紧急权力来禁止抖音在美国的运作。但是动用总统国际紧急经济权力，门槛比较高，需要对国民讲清是否国家安全真正受到危害，并宣布国家处于紧急状态，以示正听。 这也是为什么特朗普最终不愿对Tiktok动用紧急法。在通常情况下，美国总统更经常运用行政命令，来限制和阻挡外国公司在美国的投资和运营 。一般来说，美国总统可以直接下达总统行政命令，已禁止某项国际经济交往或 贸易交易。布什，奥巴马，特朗普都曾针对中国钢铁，轮胎，互联网企业发出过行政禁令。特朗普也曾用行政命令取消香港原产地待遇，对香港实行高科技技术封禁等。
一般来说，总统行政命令是通过各行政部门来加以实施。美国政府有一个专门对付外国公司的部门，叫美国外国投资委员会（CFIUS）。这是一个由财政部主导的跨部门专设机构，主要是审查外国公司在美国的投资和交易，包括外国人购买有可能危及美国安全的房地产交易。多年来，美国外国投资委员会阻止叫停了多项中国在美国的投资，收购项目。多年前，CFIUS就以能源安全为由，取消了中海油购买一家加州石油公司。此后，还成功阻止了中海油收购加拿大的一家油气田公司Nexen, 理由是Nexen虽然是加拿大公司，但其业务是在墨西哥湾，涉及美国安全。CFIUS也成功的否决蚂蚁金服收购速汇金（MoneyGram）投资。而在2019年，CFIUS推翻了昆仑万维于三年前完成的对美国社交平台Grindr 的收购，理由是“构成国家安全风险”，并迫使昆仑万维与2020年3月将Grindr出售给了美国的San Vicente公司。
为什么这次重新对抖音大开杀戒，不是由美国拜登总统为主导，而是国会为开路先锋呢？其原因有三。
第一，如果是由拜登动用总统紧急经济权力，或是政府的行政部门来禁止抖音，除了门槛高外，还有可能将美国行政部门拖入一场旷日持久的司法诉讼，有可能重蹈覆辙，出现特朗普政府对抖音不了了之的结果。得不偿失。
第二，拜登本人不愿意就一个中国公司，来耗费自己于中国打交道的有限外交政治资本。在竞争和合作的天平上，拜登还是要保持一定的中美关系平衡。拜登的主要竞争目标是长远的科技实力，同时还要考虑到中国的巨大市场对美国经济的发展。在当今，拜登对中国的科技战已将中美关系推向了高度的紧张，拜登与中国发展平衡关系的外交资本已经不多了。因而，动用总统或行政权力来禁止抖音，不是拜登政府的首选政策。
第三，今年是大选年，拜登的国内政治资本也将投放在竞选上。今有国会出面以立法来制裁一个中国公司，拜登得以顺水推舟，不兴波澜的完成特朗普政府未尽事业，即能迎美国反华，民粹势力之意，又不得罪亿万抖音选民，何乐而不为。
此次抖音法案在众议院的通过，看似只是针对一个中国公司，但对中美关系的发展有其深刻的影响。在1972年中美关系破冰以来，除了少数几次中美关系中重大的事件是由国会开启，大多数是美国总统和行政部门管理和主导。其中影响中美关系最重要的事件就是由国会提出并通过的“台湾关系法”。即使在中美关系几次处于低谷时期，如80年代末风波后，中美关系还是由美国总统主导和掌控。中美贸易在中国改革开放以后，虽然有国会“最惠国”待遇问题的限制，但基本上还是会以行政主导，国会附和的形式予以中国“最惠国”贸易待遇。在对台军售上，也基本是同样的决策模式。由于近年来美国国内逐渐形成了少有的两党对华限制一致的共识，国会开始跃跃欲试，试图掌握对华政策制定的主动权。其代表之作便是2022年众议院议长佩罗西不顾行政部门的反对，冒着中美关系恶化的风险，一意孤行出访台湾。在提升对台关系上，国会近来频频出手，参众议员不断访台，美台沟通远远超出军售领域。另外，国会也试图提出更多的限制中国的高科技贸易和技术合作法案，与总统和行政部门争夺对华政策制定主导权。
抖音法案，敲响了中美关系将进入更为严峻时期的警钟。虽然表面上禁止的是一个中国公司，但实际上，中美关系的发展将更为复杂化。这是因为在美国对华政策制定过程中，多了一个可以主导政策制定的角色，这就是美国国会，尤其是由民粹主义占多数的国会众议院。以往，美国总统可以从全球战略角度来说服国会，制定对华政策。而如今，国会更愿意，也有能力，来从本选区，本地区，或从民粹主义的狭隘利益出发，影响或制定对华政策。而如何与美国民众，国会沟通和打交道，一向是中国对美政策制定和执行中的弱点。